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民营银行准入制度期待升级版

A-A+2015年4月10日09:37上海证券报评论

  ■主管部门应进一步落实准入前国民待遇原则,尽快出台民营银行发展指导意见,对民间资本发起设立民营银行的股东资格、股权结构、经营地域、业务领域、有限牌照、风险控制等关键问题作出更加明确的规定,消除隐性壁垒,提高准入工作中的透明度。同时配合存款保险制度推出和银行业金融机构市场退出机制的完善,对前期试点提出的发起设立民营银行的五项条件进行审视并考虑是否进行调整和衔接。另外,完善民营银行持续监管框架,选取资本充足率、流动性、拨备覆盖率等关键监管指标,设置更加审慎的量化触发标准,有效控制风险。

  ■推动民营银行“成熟一家,批准一家,不设限额”的前提条件是相应完善配套的金融安全网等基础设施。为此,一是在实施存款保险制度时,在基准费率基础上对不同经营质量的存款类金融机构实行差别存款保险费率,并引入早期纠正等辅助监管措施。以此增强新兴民营银行的信用,并有效控制潜在的道德风险;二是加快形成市场化的银行业金融机构退出机制,建立健全撤销、并购、重组、破产等风险处置机制,真正实现常态化的有进有出,优胜劣汰,为银行业市场准入改革切实托底;三是完善民营银行配套的支付、清算、交易等方面的基础设施,确保民营银行得以顺利接入人行征信系统等设施,保障其正常经营需要。

  2015年的《政府工作报告》明确提出,“推动具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构,成熟一家,批准一家,不设限额”。这是以服务实体经济为导向,从银行业金融机构市场准入制度层面入手深化金融改革的重要举措。未来一段时间,全面落实国务院的上述部署将为我国民营银行的发展提供重要的战略机遇期。

  民间资本进入银行业开启“增量模式”

  民营银行的设立属于民间资本进入银行业的“增量模式”,它本身就是我国金融体制改革的产物。1996年,中国工商联发起组建的民生银行(10.06, 0.01, 0.10%)是我国第一家由非公有制企业控股的全国性股份制商业银行,这也是一家严格按照《公司法》和《商业银行法》建立的规范的股份制金融企业。此后的十几年中,由于存款保险制度、银行市场化退出制度尚未建立,加之前期开放民间资本发起设立的城市信用社、农村金融服务社和合作基金会出现倒闭风波以及“德隆系”等一系列风险事件爆发,虽然国家法律层面对民间资本设立商业银行没有特殊的限制性规定,但金融主管部门对民间资本发起设立银行一直持审慎的态度。从2006年开始,银监会鼓励符合条件的民营资本参与有关银行业金融机构的重组改造,包括引导民间资本参与发起设立村镇银行,引入民间资本参与城商行及农商行的改制。总的看,这一阶段民间资本进入银行业是以参与现有机构股份制改造的“存量模式”实现的。

  2013年7月,《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级》的指导意见提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行”。这是新一届政府在经济发展进入新常态的背景下,以供给改革的创新思路完善银行业经营体制机制,尝试解决融资难、融资贵问题的重要举措,也标志着我国民营银行准入政策重大调整的开端。2013年11月,党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“在加强监管的前提下,允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构”。上述政策表述明确以加强监管为放开民营银行准入的前提条件,同时指出民间资本发起设立银行应遵循法定条件和程序。为精准实现增加基层金融服务供给的政策意图,避免民营银行以盲目做大为目标与现有银行开展同质化竞争,《决定》明确新设立的民营银行应为中小型银行,即在一定的区域范围内,按照市场化原则自主设立、独立运营,资产规模不大,主要服务于小微企业和居民家庭的地方性商业银行。

  此后,相关部门落实中央和国务院的政策精神,于2014年初启动民营银行试点。2014年3月,银监会综合考虑发起人资质和方案成熟度、前期准备情况等因素,批准首批5家民营银行试点方案,阿里巴巴[微博]、腾讯、均瑶、万向等10家民营企业获准作为主发起人设立民营银行。其后,银监会分别于2014年7月和2014年9月批准上述五家银行筹建。截至2015年3月20日,注册于深圳的前海微众银行、注册于上海自贸区的上海华瑞银行和注册于温州的民商银行已获准开业,天津金城银行和浙江网商银行的筹建工作也在加紧推进。

  民营银行最新准入政策的重大突破点

  十八届三中全会以来的一年多时间,我国金融基础设施不断完善,2014年底《存款保险条例》公开征求意见,根据政府工作部署将在今年5月1日起正式实施。银行业金融机构市场退出制度建设也在加快推进中。与此同时,首批5家民营银行试点推进顺利,在此背景下,政府工作报告有关下一步民营银行准入的政策表述又有新的重大突破。

  首先,明确提出“成熟一家,批准一家”,这标志着民营银行准入政策从前期个别地区少量试点走向以点带面,将步入常态化发展阶段,有助于将局部试点的“星星之火”发展为全国层面的“燎原之火”;而“不设限额”有助于扩大民营银行地区覆盖面,修正前期试点民营银行集中分布于东部沿海地区这一不尽合理的现状,较快增加民营银行数量,对有意设立民营银行的民间资本则会产生显著的激励效应,提供更大的想象空间。

  其次,政府表态从“尝试”、“允许”民间资本发起设立银行发展到“推动”设立,表明政府对民营银行前期准入政策调整和一年多来试点实践的认可与肯定,未来这项工作的推进有望更加积极,力度有望加大。

  第三,重申发起设立民营银行的资本应具备必要的条件。银监会在前期试点工作中提出了五条筛选标准:一是要有自担剩余风险的制度安排,主发起人要以合同方式在银行章程中承诺承担银行经营的剩余风险,防止风险传染和转嫁,保护存款人利益。试点初期不制定统一规则,鼓励主发起人自主创造自担风险的模式,对存款或其他债权实行全额或差额赔付。二是有办好银行的股东资质条件和抗风险能力,首批入选的民营资本都属于不易受经济周期影响的行业,具备相当的资金实力和盈利能力,处于行业领先地位,具备抗御风险的能力。同时要求主发起人公司治理完善,能有效控制关联交易,并应以自有资金入股,不得代持。三是有股东接受监管的具体条款。一般意义上的法人股东作为非金融企业并没有接受银行业监管部门监管的义务,但鉴于民营银行的经营风险所具有的外溢性,主管部门要求民营银行主要发起人要承诺接受银行业监管部门的延伸监管,定期报告业务经营、资产负债特别是净资产变动情况,确保持续保有流动性支持和存款偿付能力,避免责任人通过转移财产等方式金蝉脱壳,规避赔付责任。同时银监会加强对民营银行主发起人股东关联交易的监管,鼓励股东及其关联企业自愿放弃从所投资民营银行获得关联贷款的权利,并对合规的各项关联交易采取逐项报告制度。四是有差异化的市场定位和特定战略。银监会在试点实践中对民营银行实行有限牌照,鼓励其在特定业务领域做专做精。随着利率市场化改革的加快推进,我国银行业竞争格局正在经历深刻的变化,竞争压力显著增大。民营银行作为行业新的进入者,唯有坚持差异化的经营模式,推出特色化的金融产品与服务才能站稳脚跟,形成核心竞争力,实现可持续发展。五是有合法可行的风险恢复和处置计划,即要制定生前遗嘱,明确经营失败后的风险化解、债务清偿和机构处置等安排,实现有序退出市场。

  需要指出的是,上述五项条件并非完全是针对民营银行股东提出的额外要求。如根据《商业银行公司治理指引》的规定,所有能够直接、间接、共同持有或控制商业银行百分之五以上股份或表决权以及对商业银行决策有重大影响的主要股东都有支持银行实施资本补充计划的义务,其实质都是赋予主要股东较之一般有限责任基础上的加重责任。《商业银行公司治理指引》对商业银行主要股东自身的关联交易也进行了限制,并要求主要股东获得本行授信的条件不得优于其他客户同类授信的条件的义务等。同时五大国有控股商业银行和部分股份制商业银行也已按照银监会要求制定了恢复和处置计划。

  最后,落实十八届四中全会全面推进依法治国的要求,强调民间资本要依法发起设立民营银行。具体而言,民营资本发起设立民营银行首先要符合《公司法》、《商业银行法》和《银行业监督管理法》有关银行设立条件、三会一层、筹建程序的一般规定。其次,在准入实践中,要符合银监会2013年10月15日公布的《中资商业银行行政许可事项实施办法》规定的实体性和程序性具体要求。例如,《办法》第十二条规定了境内非金融机构作为中资商业银行法人机构发起人应同时具备的十项积极条件,《办法》第十三条则列举了不得作为中资商业银行法人机构发起人的七项消极条件。遵守上述法律和规章是成功获准发起设立民营银行的前提条件和必要基础。

  加快民营银行发展是金改的关键举措

  深入推进准入制度改革,加快民营银行发展是金融领域全面深化改革的关键举措,有助于发挥市场在资源配置中的决定性作用,构建更具竞争性和包容性的金融机构和金融市场体系,并有望在一定程度上缓解小微企业融资难、融资贵的问题。

  一是有利于从完善金融机构供给的角度入手,缓解实体经济特别是小微企业融资难、融资贵问题。我国商业银行数量并不少,据银监会统计,目前国内市场上有中资法人银行4047家。但实践中真正扎根基层、有效服务中小微企业的银行数量偏少,尤其是在县域,资金定价权更多由供给方主导,市场竞争性还亟待加强。推进银行准入制度改革,不设限额地设立一批具备条件的民营银行,有助于增加基层金融服务的有效供给,为小微企业提供更为便利、快捷、可承受的融资服务。二是明确银行业属于竞争性的金融服务业,银行所提供的服务属于竞争性服务,不再将其视为民间资本禁入的特殊领域,有助于为包括民营资本在内的各类市场主体提供公平竞争的市场环境,进一步激发市场活力。同时将民间资本这潭“活水”及时足量注入银行体系,有助于发挥民营银行的“鲶鱼效应”,倒逼行业内现有银行业金融机构改革创新,由此提高金融体系的竞争性和包容性。三是推动民间资本发起设立民营银行,实现民间资本以“增量模式”成规模进入银行业,有助于拓宽民间资本投资渠道,实现资本的优化配置。改革开放以来,我国民营经济实力持续增强。据2014年4月《福布斯》杂志中文版发布的资料,我国私人可投资资产已接近一百万亿元。民间资本数量充裕,投资金融业欲望强烈。在加强监管、风险可控前提下“开正门”,也有助于“堵偏门”,引导民间非正规金融投资浮出水面,在依法合规基础上开展投资。

  落实民营银行准入政策的配套措施与抓手

  推动民营银行“成熟一家,批准一家,不设限额”的前提条件是相应完善配套的金融安全网等基础设施。为此,一要根据5月1日推出存款保险制度,对限额以下的存款提供充分保障,同时在基准费率基础上对不同经营质量的存款类金融机构实行差别存款保险费率,并引入早期纠正等辅助监管措施,以此增强新兴民营银行的信用,并有效控制潜在的道德风险。二要加快形成市场化的银行业金融机构退出机制,建立健全撤销、并购、重组、破产等风险处置机制,真正实现常态化的有进有出,优胜劣汰,为银行业市场准入改革切实托底。三要完善民营银行配套的支付、清算、交易等方面的基础设施,确保民营银行得以顺利接入人行征信系统等设施,保障其正常经营需要。

  对于符合条件的民间资本,则要抓住难得的发展机遇,积极借鉴首批试点5家银行的经验,坚持精准化定位,推动差异化竞争,努力实现可持续发展。一是守定深耕本地,不盲目跨区经营,以“有所不为”实现“有所为”,真正落实让金融资源服务本地区居民和企业,避免出现金融虹吸现象。在选定细分市场和客户群体后,深挖本地客户价值,避免重复跨区域布设网点的简单粗放式扩张模式。二是在分析本地区金融服务特点和竞争格局的基础上,根据主发起人资源能力和竞争优势等特点,在符合监管要求前提下,以做精做实做细传统存贷款业务为前提,量力而为,从所在区域、客户和产品与服务三个维度入手,积极创新业务模式。三是积极响应和贯彻国家和本地区发展规划和方针政策,顺势而为。在对本行进行特色化定位时,必须充分把握国家和地区的方针政策。鉴于国家积极扶持创新创业、小微企业发展和普惠金融,民营银行可以考虑能否将初创期科技型企业和小微企业纳入目标客户,关键是要有精准的风险识别、定价能力和有效的风险管理能力。如所在省份为着力推进农业产业化、现代化的农业大省,民营银行可以考虑是否能够主打农业特色。总之,以顺势而为求事半功倍之效。

  对主管部门而言,一是要进一步落实准入前国民待遇原则,总结前期试点经验,尽快出台民营银行发展指导意见,对民间资本发起设立民营银行的股东资格、股权结构、经营地域、业务领域、有限牌照、风险控制等关键问题作出更加明确的规定,消除隐性壁垒,提高准入工作中的透明度。同时配合未来存款保险制度推出和银行业金融机构市场退出机制的完善,要对前期试点提出的发起设立民营银行的五项条件进行审视并考虑是否进行调整和衔接。例如在存款保险制度推出后,是否可以调整目前民营银行发起人股东的自担风险机制,将其事实上承担的无限责任修改为限制加重责任,实现与其他银行业金融机构主要股东的平等待遇。同时要考虑首批发起设立的5家民营银行和未来成立的新民营银行应以什么样的条件加入存款保险制度。为避免风险自担原则悬空,防范道德风险,可以考虑对民营银行设置3年左右的过渡期,待其建立自身独立的商业信用、主要监管指标正常达标后再批准其加入存款保险制度,并根据自身实际风险缴纳存款保险费。二是完善民营银行持续监管框架,选取资本充足率、流动性、拨备覆盖率等关键监管指标,设置更加审慎的量化触发标准,区分监管值(监管底线)、触发值(预警值)、关注值,一旦达到触发值,迅速启动风险对冲、流动性和资本补充、机构重组等监管措施,有效控制风险。同时要求民营银行针对不同的指标值区间事先制定相应的内部应对措施。三是督促属地监管部门配备充足合理的监管资源,以此确保差异化监管框架落地,真正实现民营银行有人管、管得住。四是在有限牌照基础上探索民营银行分级牌照制度,按照激励相容的原则,允许具备一定经营年限、形成独立商业信用的民营银行在符合监管部门事先确定的条件基础上(包括但不限于经营状况、财务状况、风险状况等指标),向上申领高等级牌照。

  (作者系国务院发展研究中心金融研究所副研究员)

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